杭湖嘉绍“亲密接触”展雄心

—区域经济新格局下的一体化观察

就连不大关心时政的人都觉得，最近这一连串的新闻有点不寻常——7月22日到24日，短短3天时间，杭州先后与湖州、嘉兴、绍兴三座城市分别签署战略合作协议，还签下15份合作协议。而在此之前一周，湖州市党政代表团一行来嘉兴考察，两地签订一体化发展战略合作框架协议。

城市之间互学互访、合作交流本是常规套路，但这一次有点不一般。在浙江，不同城市之间如此密集地签订战略合作协议罕有先例。合作内容本身虽无惊天动地之处，但它暗示着，改革开放40年来浙江以县域为基本单元的经济发展空间正迎来大变革。在作为国家战略的长三角一体化发展加速推进的大背景下，浙江乃至长三角区域经济格局正在加速演变。

全域化发展

要么边缘化 要么一体化

从杭州地铁一号线南苑站出来，走不到500米，导航就传来提示：您已进入嘉兴海宁。没错，从地图上看，海宁许村镇就像一根楔子插进了临平的心脏地带，被戏称为“神卡位”。许村镇12万多外来人口中，从杭州乔司、下沙等地来的务工者至少有2万人。

一条马路隔开了两座城。对于生活在交界区域的人来说，很多时候并不会去刻意区分，这里是余杭，这里是海宁。随着经济社会发展的演进，这种界限感，在两地政府间也被打破。许村镇西部2200亩的区块，其控制性规划由两地共同制定，余杭区政府将投入先期基础建设资金，海宁市则负责片区内的土地征迁工作。

许村镇“投怀送抱”融入杭州，这绝非个例。在浙江许多地级市交接的地方，记者都能看到这种始于民间力量、市场主体推动，继而引起政府关注，协力推动的合作与交流。多地负责区域合作的部门相关负责人接受记者采访时坦言，多年来，在区域竞争为主流的发展态势下，这种区域合作的星星之火并未引起太多关注。

长三角高质量一体化发展加速的大背景下，星星之火大有燎原之势。

今年以来，记者参加的两次省级会议上，省委主要领导亲自点题省内区域一体化发展。5月6日，浙江省推进长三角一体化发展工作领导小组召开的第一次会议上，省委主要领导强调，要深刻认识推进长三角一体化发展是全省域、全方位的，牢固树立一盘棋思想，推进省域内一体化。一个月后的浙江省推进长三角一体化发展大会上，省委主要领导再次提到，在长三角区域一体化框架下加速省域一体化。

实际上，更早的时候，2019年浙江两会，政府工作报告中就已经对省内区域一体化做出了部署。报告提到，加快推进杭绍甬一体化示范区，谋划推进宁波舟山一体化、嘉兴湖州一体化建设。

记者注意到，各地市也因地制宜，自选动作频频。在今年初的新一轮机构改革中，杭州将市发改委的区域合作、对口支援等职责划入市对口支援和区域合作局。宁波在此基础上，将原本市经济合作与投资促进局的相关职责也整合入市对口支援和区域合作局。设立类似机构的，还有嘉兴和湖州。嘉兴市长三角一体化发展办公室正式挂牌；湖州市组建市政府区域合作交流办公室。

在长三角区域一体化发展框架下加速省域一体化。杭湖嘉绍四市的牵手，让“省域一体化”这个过去更多地出现在会议中的概念开始落地，成为各地经济社会发展的一个重要内容。新一轮机构改革中不少地方成立专门负责区域合作的部门，也让各地之间的合作有了更加通畅的渠道，并向着制度化、常态化迈进。

嘉兴市发改委主任章剑的一席话颇能代表许多城市的心态和想法：“拥抱区域一体化是长三角一体化背景下城市发展的新机遇，抓住机遇才能迎来新发展，反之等待你的可能是城市发展步步跟不上的窘境，甚至有可能被边缘化。”

对于这次杭湖嘉绍四市的战略合作，各界纷纷寄予热切期待。章剑认为，这次牵手，并不是省域一体化的开端，而是省域一体化进入一个“两只手”共同作用的新阶段，四市从简单的项目合作转向全方位的融入。

绍兴市上虞区，一座正在快速发展的“虚拟大学城”是这种转变的一个生动注脚。在曹娥江科创走廊，上虞区与中国计量大学、浙江工业大学、浙江理工大学、杭州电子科技大学等多所杭州高校建立合作关系，共同打造研究院，有针对性地服务于当地产业。而在此前，当代企业和政府与在杭高校间的合作，最主要的方式是单独的项目合作。

共建都市区  同一纸协议 同一个目标

有心人会发现，这次杭州与嘉兴、湖州、绍兴签署的战略合作协议，撇开签约地不谈，文件名一模一样——《长三角一体化战略背景下共建都市区合作框架协议》。“显然，从协议名称就能看出，这次签约四市之间的合作有更加具体的目标——共建都市区。”浙江省发展规划研究院首席研究员秦诗立分析说。

其实，杭州的这一通操作并非无迹可寻。今年6月，全省推进长三角一体化发展大会后，杭州市委主要领导在接受本报记者采访时就透露出很多重要信息。比如，“以加快杭州都市区建设作为基本盘”。这句话传递出信号：杭州都市区内部要抱成团，以杭州都市区整体参与长三角一体化发展。

都市区这个概念，我们并不陌生。去年初，浙江首度对外发布大都市区建设路线图，提出未来10多年里，浙江将围绕高质量推进面向未来的大都市区建设，着力打造体现现代化特征、具备核心竞争力和强大发展能级的大都市区，形成杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区。

在外界看来，由杭州牵头，杭湖嘉绍四市之间的战略合作，正是建设大都市区的具体行动。区域经济学者潘毅刚提出，未来5年，高速轨道和信息互联下的浙江，会越来越像一个大城市，人口、经济、资源向这个大城市的核心区紧密层——大都市区（城市群）及大湾区和都市区卫星城集聚。“中心城市必须通过将发展的空间范围拓展到都市圈范围，才能更多地容纳人口，更好地发挥集聚效应。”

经济学者的分析揭示的是趋势性发展规律，对于整个浙江而言，建设都市区更是自身发展的急迫要求。浙江大学经济学院教授史晋川认为，改革开放40年来的发展，由于不同地区之间存在竞争关系，导致各地的经济结构相似度较高。随着经济发展，空间战略重点向都市区转移，原有空间布局下县镇的分散化、碎片化开发和掣肘性竞争造成种种障碍。

比如，县域、地级市资源整合能力有限、行政分割造成资源浪费严重、中心城市创新要素和公共资源共享性较差等弊端逐渐显现，在一定程度上削弱了区域竞争力。新的历史条件下，浙江经济高质量发展，必须在更大范围内，寻求更加合理高效的资源配置方式，由大都市区引领区域经济协调发展。

“过去，创新能够由某一个企业或者某一个县域经济体完成，但随着经济发展进入新阶段，现代产业集群发展和科研创新资源要素集聚储备，已难以由一个城市独立来承担，需要周边城市来紧密协作、优势互补、抱团做强。”秦诗立认为，新时代浙江推进都市区化和一体化是相辅相成的，一定程度上讲，都市区化也是浙江推进区域一体化的主形态。

长三角加速一体化发展背景下，杭湖嘉绍战略合作的意义远不止于大都市区。以大都市区建设引领的省域一体化是浙江融入长三角一体化发展的重要举措。

打开地图，如果我们将杭湖嘉绍看作一个整体，跟苏南、上海构成一个金三角，这个坐落在长三角南翼的城市群足以称得上长三角地区的重要一极。以2018年的数据计算，四市GDP总和26275.03亿元，在经济体量与上海差距大大缩小，无疑是长三角区域内经济发展最为活跃的核心区域。

多位受访专家提及，杭州都市区作为浙江省融入长三角一体化发展的重要板块，一体化发展将大大增加浙江在长三角一体化进程中的话语权和影响力。

新利益机制  高水平竞争 高能级合作

杭湖嘉绍，虽同处浙北，各自的发展水平却不一样，资源禀赋也存在差异，在区域合作中诉求也不尽相同。“战略合作”下的一体化，会沦为纸上谈兵吗？采访中，不少地方负责人坦言，不论是战略合作也好，还是一体化发展也罢，地方间的竞争肯定会存在。“一体化发展不会、也不可能消弭竞争关系。” 湖州市区域合作办长三角合作处处长潘丰华说。

改革开放以来，中央政府通过各种方法激发地方政府的竞争积极性。国务院总理李克强也曾经说过，“我们这几十年发展，很大程度上依靠各地方‘你追我赶’、竞相迸发的竞争力。”

可预见的一个时期内，这种“你追我赶”的状态仍将持续。“竞争不可避免，但是应当杜绝低层次、低水平竞争。特别是不能出现破坏市场规则的恶性竞争。”秦诗立称。

行政壁垒是造成这种现象的一个主要原因。“不论是长三角一体化还是省域一体化，各地竞争不可避免，行政壁垒是要素流通中‘看不见的边界’。” 秦诗立认为，虽然四个城市有各自的利益诉求，但还是要站在更高的格局上来谋划发展，如果仍然是从自己的角度出发，一体化发展很难取得显著成效。

以G60科创走廊为例，在其发展过程中，各城市之间联合成立了新材料、机器人、生物医药等多个产业联盟，旨在实现域内产业的合理布局，避免同质竞争。但是从眼下的实际情况看，在区域之间的利益与竞争面前，这种产业集群布局规划难以产生强而有效的约束力。

对此，史晋川认为，需要用市场机制、利益机制推动城市、城市群各个行政主体树立合作的强烈意识，促进科技、信息、人才、资金、土地、水等资源要素的自由流动和合理配置。“浙江在新的发展阶段，要加速新动能的培育和高端创业创新人才的集聚，必须继续全面深化改革，率先构建起适应新结构和新空间的要素配置方式与监督模式。” 史晋川说。

利益机制是一体化发展中一个绕不开的关键词。“要想打破行政壁垒，归根到底是要解决一体化发展中，各地之间的利益分配问题。”章剑表示，不同地区之间的竞争与合作永远不会停止，唯有双赢，一体化才能走得更远。就此而言，一个科学合理的利益分配机制便显得至关重要。

秦诗立将这种机制称为跨区域合作协作利益共享机制，并认为这种机制将是推进区域一体化的关键。这一机制的建立一方面要创新区域合作机制，通过两地合作共建产业园、打造飞地、高质量推进企业兼并重组、发展总部经济形成“总部生态圈”等方式打通区域合作通道。

我省一些地方已经有所探索。记者从嘉兴市长三办了解到，嘉兴湖州将加快智能制造业合作，打造产业协作示范区——“乌镇—练市”联动的数字经济试验区。“作为嘉湖一体化的产业协作示范区，我们希望以此为样板，鼓励其他两地毗邻区域探索共建产业创新协作平台，促进产业合理布局和联动发展。”

“而更重要的，是在区域合作中处理好利益分成共享，通过分类处置区域协作税收征管、科学加强产业区域协作企业利益结算等方式实现利益的合理分配，实现双赢。”秦诗立表示，只有在跨区域合作协作利益共享机制的加持下，区域一体化发展才能迈出实质性步伐。

跳出本地思维，考虑区域整体发展，这正是区域合作的核心所在。