据杭州民政局发布的数据统计，按户籍人口计算，2011年杭州60岁及以上老年人口仅122.19万人，占总人口数的17.53%；截至2017年底，该群体人数已达167.18万人，占总人口数的22.16%，比上年增加8.05万人，增长5.06%。6年时间60岁及以上老年人口累计增加44.99万人，提高了近5个百分点。随着人口老龄化的迅速发展，老年人的养老、看病等问题都对杭州的经济发展和社会稳定构成了极大挑战。对老年人养老、看病的一个有效的应对之策，是社区养老和居家养老。但要实现社区养老、居家养老，一个现实难题就是老旧多层住宅楼大多未设计和安装电梯，这对腿脚不便甚至行动有碍的老年人来说，构成了出门的第一道“拦路虎”。

　　针对这个日益凸显的问题，杭州已连续两年将“加装电梯”列入年度十大民生实事。2017年“开展试点”，2017年11月30日，出台了《关于开展杭州市区既有住宅加装电梯工作的实施意见》，明确“加装电梯需要本单元三分之二以上的业主同意并且没有书面反对意见；政府将给予20万元/台的补助”；2018年提出“符合加装条件的做到‘愿改尽改’”。但就目前的实施情况来看，这一民生实事好事多磨。

　　一、困境分析

　　邻里意见难统一。首先，加装电梯，对于一、二楼低层住户或将带来遮光、挡风、有噪音、私密性受影响、进出局部不畅等诸多问题，甚至可能对房屋市值带来负面影响。因此，对低层住户而言，抵制加装电梯，属正常反应；其次，有一部分住户是青年人，他们认为即使是住在六、七层，没有电梯爬爬楼也可以，就当是锻炼身体，没必要装电梯；再者，老楼加装电梯还存在一个特殊情况——很多居民是租户，房东将房子出租后，并不特别关心老楼是否加装电梯，即便加装电梯后房租会上涨；最为关键的是“一票否决”，作为一个刚性制度，让加装电梯协商变得颇为困难。

　　资金分摊难平衡。多层住宅楼层不高，因此若仅考虑电梯设备的购置与安装，费用并不太高，一般每部在20万元以内。不过旧住宅楼的内部一般没有预留电梯位置，常规做法是选择在外墙架设钢结构，安装电梯井；同时还可能牵涉到小区的各类管、线改造，电力增容；或许还面临老旧楼房的结构鉴定、抗震加固等必须的技术措施。各项费用合计后，一部电梯的全部费用会达到40万-60万元，即使能得到政府专项补贴的20万，余下部分由业主众筹，也是很大的资金压力。在不同楼层的资金分摊上如何找到一个平衡点，提出一个让众人均满意的可接受出资方案，非常困难，毕竟低楼层住户总希望不出或尽量少出资。有时经多轮协调后，顶层（六、七层）住户分摊费用达到三、四层的两倍之多。

　　现场条件多限制。调研结果显示，杭州部分老旧小区建造标准不高，建筑物之间的间距、日照采光通风、消防通道等本就捉襟见肘，在建筑物外部再设立钢架电梯井，会造成间距等难以满足消防的强制性要求。有些单元因户型结构布局原因，外设钢架电梯井还必须离开建筑物，由新增的楼层接引平台连接原有建筑，否则底层住户无法入户，这样对小区通道、绿化等布局影响更大；新增电梯通常需要下挖电梯地坑1.5米深，在某些小区里难以调和原有地下管、线、沼气池位置等之间的矛盾，使得方案不可行或者工程量过大，造价过高；另外还有一些楼房年代较早或存在质量瑕疵，难以通过结构抗震检测鉴定，不能满足加装电梯的基本质量要求。

　　基层社区协调难。考虑到一些小区没有物业管理公司，普通市民对增设电梯申请流程不清楚，不知从何处着手等原因，目前杭州老旧楼房加装电梯采用的是“业主主体、社区主导、政府引导、各方支持”模式。然而，在实际操作中，基层社区本身业务繁多，也无专门处理老旧楼房加装电梯的部门和人员，加上社区人口流量大，难以管理协调达成一致，工作难度极大。而大多住宅的邻居之间平时很少往来，小区在无人牵头情形下只好维持现状。

　　二、对策探讨

　　强宣传、简流程。杭州已连续两年将老旧小区加装电梯列入年度十大民生实事，但在宣传力度上仍显不足。牵头实施部门应主动摸排掌握辖区内满足实施条件的建筑，运用多种渠道、方式将政府的优惠政策宣贯到小区业委会和住户个人，增加信息透明度。可以设立“片区专员制”，有专人帮助和指导市民办理申报手续，除去涉及安全、规范强制性等必要的流程，简化一切不必要的冗余流程，提高审批效率。可在已实施的加装电梯方案审查“业主最多跑一次”服务基础上，在确保房屋安全、施工质量的前提下，根据实际简化审批程序。

　　研发特型电梯。杭州部分小区受限于原有的历史条件，设置标准电梯可能在轿厢尺寸、地坑深度等方面不能满足要求。有针对性地分析老旧小区，特点是楼层低、住户不多，可以研发尺寸相对较小的特型电梯。同时还要注意在门洞宽度、按钮设置等方面考虑适合老年人的设计；另外常规电梯1.5m深地坑标准也需要研究，在降低尺度上挖潜力，以最大限度减少地下管线改道的工作量。目前已经有企业开发出了浅地坑电梯，只需要下挖0.2m深地坑。遇到老旧楼房不符合加装外挂式电梯的情况，还可以选择楼道代步器或坐椅式电梯等“另类电梯”，此类电梯有改造程度小、费用低、工期快等优点，座椅式电梯费用仅十五六万元，楼道代步器更为便宜，且在一个单元安装快至3天即能完成。

　　资金筹集模式。为更好推行这一民生项目，资金筹集模式或可在政府补贴的基础上，采用以下几种。一是业主自筹：在自愿平等协商的原则下，合理分摊费用。二是产权单位或集体出资：例如北京丰台区沟桥乡丰仪家园小区，就是由村集体出资3300万元加装了43台电梯，占目前北京安装已完工数量的95.6%。三是其他自有资金：维修基金，2015年，住建部和财政部联合发文，同意住宅专项维修基金可用于加装电梯；住房公积金，目前部分地区试点允许提取用于电梯改造，可以推广至全国范围。四是租赁模式：即由企业投资改造，按合理的回收期设定月使用费，住户按月缴费，可以解决一次性集中付费的困难。“自愿申请、免费安装、有偿使用”，也称代建租用，属创新的一种模式，是PPP模式的延伸。

　　尽管好事多磨，我们也看到杭州在推动这件民生实事上的不遗余力和群策群力。据了解，2019年，杭州市加装电梯工作将在13个区、县（市）全面铺开，将有更多老旧小区的居民享受到“电梯时代”的美好生活。

　　不过越是难做，说明越有努力的空间，因为这里面有老百姓的民生诉求，也体现着老百姓的获得感。面对复杂的利益诉求要不畏难、不回避，充分调研、细致分析、找到症结。只要时刻把老百姓的民生需求放在第一位，这些难题终能找到解决之道，这也许就是杭州破题老小区加装难题带给我们的启示。

　　（作者系杭州市社科院党建研究所助理研究员）