“民生实事项目人大代表票决制”发轫于浙江宁海的力洋镇、大佳何镇，初衷是“让乡镇人大代表在闭会期间有一个履职平台，让代表们在乡镇建设中发挥更大作用”。 经过浙江各地的实践，基本形成了“党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推”的实施模式。其基本内涵是，政府在广泛听取、充分吸收人民群众意见的基础上提出候选项目，经同级人大代表在人民代表大会上投票决定，由同级政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督和评价。

　　杭州民生实事代表票决制“起步早”“覆盖广”“程序严”。该项工作起步于2012年，临安区在各乡镇率先推开。2014年，市委《关于进一步加强和改进乡镇人大工作的意见》明确，在全市所有乡镇全面实施代表票决制工作。2017年初，在滨江区、桐庐县开展县级层面试点。2018年初，顺利实现市县乡三级全覆盖；不仅覆盖市县乡三级，而且市县乡三级的覆盖面都达到100%，这在全省走在前列；票决制采取直接大会差额表决的形式，且差额率普遍不低于20%。

　　实践证明，代表票决制是健全人民当家作主制度体系的有益探索，实际效果也得到了党委、政府、人大代表和人民群众的普遍认可，认为是人民当家作主真体现、代表有效履职真抓手、人民群众真满意。

　　从理论上讲，杭州民生实事代表票决制是“公众参与”的一种新形式。公众参与作为一种新兴的民主理论在中国时兴也不过十几年。西方的公众参与产生与20世纪60年代，是对代议制民主危机的一种反思。在社会资本理论和“新公共运动”的推动下，公民和私人组织开始与政府作为平等的公共治理的主体。

　　1969年，谢莉安斯坦（Sherry Arnstein）在其《市民参与的阶梯》（A Ladder of Citizen Participation）一文中提出著名的公众参与阶梯理论。他认为公众参与呈现一种阶梯的形状，在这个阶梯中，每一档都与公民拥有最终决策权力的大小相适应。按照参与程度及其最终权力大小依次分为：操纵、训导、告知、咨询、展示、合作、授权和公众控制。

　　最低档次的参与是操纵、训导，这种参与是完全被动的，目的是让参与者接受“教育”，权力者把参与曲解为操纵公众关系的工具。告知和咨询是表面层次的参与，公民的声音得到了一定程度的倾听，但是缺少保证落实这些意见和观点的途径和手段。而展示则是高层次的参与，在这个层次上，公众参与可能产生某种程度的影响，但是仍然是表面层次的，保留了组织者判断建议合法性或可行性的权利。合作性参与使得公民可以进行谈判并与传统的权力者进行协调。最高层次的参与则是授权和公众控制，在一些项目中公民与政府官员之间的谈判也可以导致他们在一个特殊的规划或项目中实现支配决策机构的目的。

　　可以说杭州市民生实事的人大代表票决制就是这种最高层次的公众参与。是一种权力从其掌控者手中转移的合作参与形式。决策者与参与者交换各自的资源和意见，使得原本的参与变成了决策者与参与者共同作出决策。充分的资源移交给决策者，以保证决策的真实，这个决定才能被有效实施。同时，通过一季一监督，半年一报告，一年一测评等形式，时时监督项目进程、评估群众满意度。

　　当然，在实践中不可避免出现一些问题，需要在今后的实践中予以规制完善：

　　一是实事项目的范畴须明确。目前，民生实事项目主要投入资金应当是本级政府的公共财政资金。上级政府公共财政资金投入为主或以社会资本投入为主的项目，一般不列入票决范围。项目要具有普惠性、公益性，还要考虑到地区和部门之间的平衡性。也要防止政府将一般性的部门工作伪装成为民生实事。

　　二是发挥代表的主体作用。一方面，人大代表要充分认识自己身上肩负的责任和使命，增强履职意识，深入人民群众，发挥主观能动性，做好百姓和人大之间的沟通桥梁，提好民生实事，选好民生实事。另一方面，各级人大要通过一系列制度设计和安排，防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”。

　　三是问责机制须完善。票决只是票决制中的一个环节，票决后如何进行有效监督就成为头等大事。票决是非常严肃的事情，一经票决就产生了法律效力。要建立健全问责机制，对票决执行不力的，通过询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督问责。

　　四是借鉴公共辩论机制。借鉴英国焦点小组、法国公共辩论会等机制，在项目收集和票决前，让公众和人大代表就该问题展开辩论。从目前的实践看，人大在审议议案时，代表虽然也发表意见建议，但尚未形成辩论制度。民生事项是事关百姓的关键问题，应鼓励人大代表或常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见、开展辩论，甚至采取逐条逐项辩论的方式，讨论形成决定。

　　当然，票决制是否能够扩大范围是未来杭州民主实践的重要探索。

　　（作者系浙江大学城市学院城乡治理与立法研究中心副教授）